自然资源部《登记与法治》刊发黄山市新时代地籍调查工作经验做法

近日，自然资源部不动产登记中心《登记与法治》（不动产统一登记工作专刊）第3期（总第452期）中专刊刊登了题为《安徽黄山建立新时代地籍调查工作新机制取得实效》的文章，对健全完善地籍调查工作新机制、明确地籍调查责任主体、创新地籍调查流程路径，推进地籍调查与自然资源管理业务深度融合的典型经验做法进行报道，供全国各地参考、借鉴。以下为专刊全文：

安徽黄山建立新时代地籍调查工作

新机制取得实效

自然资源部《关于进一步做好地籍调查工作的通知》（自然资发〔2023〕195号)(以下简称《通知》﹚发布后，黄山市迅速组织学习研讨，并结合地籍调查工作示范点建设提出具体落实举措，对标对表，总结提升，不断健全完善新时代地籍调查工作新机制，提升地籍工作质量和服务水平，有力支撑确权登记和自然资源事业高质量发展。

一、主要做法

(一)创新工作理念

《通知》指出，新时代的地籍构成了自然资源主管部门履行“两统一”职责的产权底板，新时代地籍工作具有明晰产权、定分止争等重要作用，为构建高水平社会主义市场经济体制夯实产权基石。近年来，黄山市自然资源和规划局始终牢牢把握地籍调查工作的内涵和重要意义，将其作为履行“两统一”职责的关键基础支撑，坚持系统观念和“源于地籍、归于地籍”的工作思路，在多年的工作实践中逐步统一全系统思想认识，不断探索创新地籍调查工作理念，凝聚了“地籍是基础、地籍是纽带，地籍保准确、地籍保效率”的共识。在自然资源主管部门成立之前，就将地籍调查融入用地报批、土地征收(收储)、土地供应等各环节，建立了“三线对一线，以图管地”地籍调查工作机制，即将用地报批线、征地线(收储线)、规划红线形成供地线，在确保“净地出让”的同时也提高了土地管理质效。不动产统一登记制度实施之初，出台了《不动产地籍调查实施细则》等一系列规范性文件，规范不动产地籍调查，夯实登记基础。自然资源主管部门成立后，根据“多审合一、多证合一”改革要求，按照“登记导向，统一标准，数据入库，一码关联，成果共享”的工作思路，创新性提出将地籍调查与自然资源管理全生命周期各业务紧密融合，实现内部“一码管地”、外部“一码关联”的工作理念，为构建新时代地籍调查工作新机制筑牢坚实基础。

(二)明确地籍调查实施责任主体

按照“谁需要、谁组织”的原则，明确地籍调查实施责任主体，其中政府统一组织的地籍总调查和自然资源地籍调查，由自然资源主管部门负责开展;自然资源主管部门履职需要地籍调查成果的，由相关职能科室负责组织开展地籍调查;土地供应后的建设项目地籍调查和一般日常地籍调查，由当事人(权利人或项目业主)负责或委托调查单位开展地籍调查。法律法规和政策规定当事人应当提交地籍调查成果的，已有调查成果且满足要求的，无需当事人提交。

(三)确定地籍调查成果审核责任主体

按照“谁使用、谁审核”的原则，确定地籍调查成果审核责任主体，其中技术审查工作分别由局属事业单位自然资源勘测规划院和自然资源信息中心负责，自然资源勘测规划院对单元代码设定、不动产测绘报告完整性、预测和实测成果等内容进行审查，自然资源信息中心对基础地形要素完整情况、数据更新及接边情况、数据是否符合相关入库要求等情况进行审核并进行数据套合分析，确保成果互认共享。地籍总调查实行三级检查、一级验收的“三检一验”制度，即作业员自检、作业队(组)互检、作业单位专检和自然资源部门组织的验收，涉及测绘成果的根据需要由测绘成果质检部门(省质检站)出具质检报告。建设项目地籍调查成果，由使用地籍调查成果的相应业务科室重点对规范性、完整性、适用性以及权利范围与相邻关系等进行审核，自然资源信息中心负责入库。一般日常地籍调查成果，由登记中心会同调查单位负责备案入库，满足不动产登记需要。坚持客体“物”未发生变化只调查一次、成果共享，让地籍调查“一站到底”。

(四)重构业务流程

将整合办事事项、再造办事流程、精简办事材料作为催化机构改革“化学反应”的重点，对原国土和规划的业务事项和流程进行了全面梳理分析，印发《黄山市地籍调查贯穿工程建设项目全流程实行“一码管地”方案》，全面梳理建设项目6个阶段26项具体地籍调查内容，明确了共47项地籍调查成果，规定了各阶段地籍调查成果18种用途(详见表1)，通过地籍调查成果这一“纽带”串联自然资源各类业务办理事项，重塑地籍调查与自然资源管理全业务相融合的新流程。同时制定了建设项目用地预审与选址意见书办理、招拍挂供地、建设工程规划许可证办理等13项内部办理流程和供后监管流程，明确了每个办事流程的发起、主办和协办部门，规定各环节每个部门的工作职责和办事时间要求。

表1 黄山市地籍调查贯穿工程建设项目全流程实行“一码管地”明细表

《通知》发布后，黄山市全面推进地籍调查工作示范点建设，持续优化完善黄山市自然资源综合管理平台，并按照《地籍调查规程》(GB/T42547-2023)要求，对系统中的地籍调查流程进行优化，组织编制《系统业务流程操作手册》和《系统业务流程图》，将地籍调查程序和成果嵌入系统予以固化。地籍调查成果未入库的不能办理后续环节，实现地籍调查成果在自然资源业务事项办理过程中实时入库，并形成与业务办理结果的关联关系。

(五)建立全生命周期地籍数据库

机构改革以来，黄山市持续改革创新，建立健全了以不动产单元代码为根，房地一体、二三维一体、图-数-属-档一体全地域、全生命周期的物理分散、逻辑集中、标准统一的地籍数据库，作为国土空间基础信息平台的重要组成部分，部署在与互联网物理隔离的业务专网，并全面融入自然资源综合管理平台。目前，地籍数据库包含现状、规划、地籍、管理、三维等8大类、36小类图层数据以及56类非空间数据，根据不同数据种类分别存储在智慧黄山时空数据库、工程建设项目管理数据库、日常地籍数据库、不动产登记数据库、自然资源数据库，并通过自然资源综合管理平台进行统一管理，实现了内部业务数据和外部共享应用标准统一。部署在电子政务外网的不动产登记系统通过单向光闸与业务专网的地籍一张图联通，同时通过政务外网与住建、税务等其他部门进行信息共享，实现了各类业务数据的联动共享、动态更新，支撑自然资源和不动产登记业务高质量办理。

 (六)建立成果共享应用机制

为强化部门协作和业务协同，提升地籍数据共享应用能力，黄山市按照“源头赋码、全面覆盖”的原则编制不动产单元代码，并将其作为唯一识别码进行系统化关联衔接，建立健全了自然资源部门内部“一码管地”、外部“一码关联”的成果共享机制。一是以不动产单元代码关联规划、批地、供地、测绘、执法、验收、登记等全流程业务，确保系统中各业务环节前后衔接一致、成果沿用共享，形成全业务链条监管支撑体系，实现以码为“根”、“一码管地”。二是通过与住建、税务等部门系统互联互通、接口实时共享，以不动产单元代码关联不动产登记、交易和缴税等相关信息，实现跨系统、跨部门共享服务。

(七)实现动态更新

为保持地籍数据现势性、准确性和权威性，黄山市按照不同的地籍调查成果类型，分类建立以自然资源管理工作为驱动的地籍数据“日常+定期”更新机制，通过实时业务办理和定期补充调查，及时更新覆盖全地域地籍数据库(详见表2)。

表2 黄山市分类建立地籍数据“日常＋定期”更新机制明细表

 (八)探索三维地籍调查新路径

2019年4月，黄山市自然资源和不动产三维立体调查登记项目被自然资源部自然资源确权登记局列为全国唯一试点，经过2年的探索，黄山市坚持系统观念，将试点项目与实景三维建设融合推进，基于实景三维数据，探索构建了自然资源和不动产三维调查程序、三维调查方法、三维调查更新机制;开发了自然资源和不动产三维登记信息平台，包含5个系统155个功能点，其中徽易登·三维家园系统实现了市本级全域三维电子证照的核发;起草并推动发布了《自然资源和不动产三维立体调查登记技术规范》省级地方标准;建成全域全要素自然资源和不动产三维数据库。2021年4月，黄山市自然资源和不动产三维立体调查登记试点项目通过自然资源部组织的专家组验收。在此基础上，正在探索开展水流自然资源三维立体调查登记。

二、取得成效

(一)地籍工作质量和服务水平显著提升

自2020年7月地籍调查新机制实施以来，黄山市持续提升地籍调查工作质效，逐步建立健全地籍数据库。截至2024年12月底，共存入各种地籍调查成果等数据15.09万份，全面支撑了147次建设项目用地预审与选址、373个红线图和规划设计条件出具、258次用地报批、331次土地供应、435份工程规划许可、328次规划验线、542次建设工程规划核实等自然资源业务事项的办理，有力支撑了各业务环节服务到位、监管到位，彻底改变了黄山市工程建设项目土地、规划管理“错”“漏”“重”“慢”等现象。

(二)有力支撑了高质量不动产登记

地籍调查新机制的建立，为不动产登记服务改革提供了坚实基础，有效支撑了高质量不动产登记。近年来，黄山市高质量完成了不动产登记综合创新示范工作，并荣获由中央依法治国办命名的全国法治政府建设示范项目。不动产登记所需自然资源部门内部产生的16种信息实现全业务链条闭环信息共享集成，首次登记申请纸质“零材料”，确保了登记结果更加准确;一般常见登记类型1个工作日办结，并实行智能秒办和最快60分钟办结制，不动产登记更加方便快捷;年均为企业群众节约财务成本超7100万元。

(三)促进自然资源事业高质量发展

地籍调查新机制的建立，为自然资源主管部门履行“两统一”职责提供了坚实的产权底板，促进了自然资源领域治理能力的提升。自然资源部门工程建设项目行政许可事项由改革前的11项合并整合为7项，办事环节从改革前48个环节减少到13个环节，申请材料由原来121种压缩为除提交申请和设计成果外“零材料”，建设用地审批和规划许可全流程办理时间从改革前至少68个工作日压缩至18个工作日。

此外，黄山市地籍调查新机制实施以来，已通过“一码关联”向住建、税务、财政等部门共享不动产单元表35.89万份(幢)，有效服务交易监管和办税。地籍数据作为具有产权要素的基础时空信息，还广泛应用于人口普查、城市管理、供电、供水、供气、公安、消防、生态环境保护等业务，为提升政府治理能力和治理水平提供了基础数据支撑。

下一步，黄山市将进一步贯彻落实《通知》精神，以《地籍调查规程》为标准，以自然资源部地籍调查工作示范点项目建设为契机，不断健全完善新时代地籍调查工作机制，推进地籍调查与自然资源管理业务深度融合，力争到2024年底，地籍调查工作机制更加健全，工作体系更加完善，事项流程更加规范，成果质量全面提升，全生命周期地籍数据库全面建成。