2021年7月9日政风行风热线

上线时间：2021年7月9日     12：00—12：30

上线人员：

          市自然资源和规划局副局长：   程冬生

          市自然资源和规划局国土空间规划科科长：徐群

          市自然资源和规划局国土空间规划科： 方向旻

          市自然资源和规划局编审中心：   石中钰

上线主题：国土空间规划

确定上线主题为“国土空间规划”，目的是通过“政风行风热线”这个平台，宣传国土空间规划相关法律法规政策及开展此项工作的重大意义，积极听取广大市民对此项工作的意见和建议。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

《中共中央  国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出：建立以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划和区域规划为支撑，由国家、省、市、县分级分类规划共同建成定位准确、边界清晰、功能互补，统一衔接的国家规划体系。以规划作为经济社会发展的引领和党治国理政的重要方式。

国家发展规划即国民经济和社会发展规划五年规划纲要，是各级各类规划的总统领和总遵循，居于规划体系的最上位。国土空间规划是为发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措的时空安排，强化空间开发保护方面基础支撑的平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障和开发利用活动提供指导和约束的规划，是国家发展规划的下位规划。

为落实上位规划、上级规划要求，体现市级总规的科学性、战略性、协调性、基础性和约束性，同时侧重实施性的特点，坚持目标导向、问题导向相结合，编制好市国土空间总体规划，针对性地制定规划方案，提出实施政策措施，确保规划能用、管用、好用。现就市级总规编制工作的介绍如下：

一、规划定位

黄山市国土空间总体规划是为实现我市“两个一百年”奋斗目标制定的空间发展蓝图和战略部署，是落实新发展理念，实施高效能空间治理、高质量发展、促进高品质生活的空间政策，是市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，是编制下级国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制的基本依据。

二、工作原则

坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和人的全面发展出发，塑造高品质城乡人居环境；坚持底线思维，在生态文明思想和总体国家安全观指导下编制规划，探索内涵式、集约型、绿色化高质量发展新路子；坚持区域协同、城乡融合，落实区域协同发展、新型城镇化、乡村振兴、可持续发展和主体功能区等国家战略；坚持一切从实际出发，立足黄山自然和人文禀赋以及发展特征，发挥比较优势，突出地域特点、文化特色、时代特征方面开展规划编制工作。坚持开门编规划，将共谋共建共享共治贯穿全过程，广泛凝聚社会智慧。

三、规划范围

规划范围包括市级行政辖区内全部国土空间，市级总规一般包含市域和中心城区两个层次。市域统筹全域全要素规划管理，侧重国土空间开发保护的战略部署和总体格局；中心城区进一步细化土地使用和空间布局，侧重功能完善和结构优化。

四、主要编制内容

（一）落实主体功能定位，明确空间发展目标战略

围绕城市群、都市圈交通一体化和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略；严格落实上位规划的约束性指标要求，确定国土空间开发保护的量化指标。

（二）优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展

以自然地理格局为基础，落实国家和省的区域发展战略、主体功能区战略，形成开放式、网络化、集约型、生态化的国土空间总体格局；提出完善区域协调、优先保护、保障农业发展、融合城乡发展、彰显地方特色、协同地上地下空间、明确战略性的预留空间。

（三）强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展

落实上级国土空间规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（三条控制线），作为开发建设不可逾越的红线；结合实际提出历史文化、矿产资源等需要保护和控制的底线要求；制定水资源供需平衡方案、能源供需平衡方案（风、光、水、地热等清洁能源布局），建设低碳城市；明确河湖水系、湿地、蓄滞洪区和水源涵养地的保护范围和措施；明确天然林、生态公益林等为主体的林地保护区域。

（四）优化空间结构、提升连通性，促进节约集约、高质量发展

 按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局

和空间结构，划定规划分区；落实上位规划指标，确定全域主要用地规模和比例，制定国土空间功能结构调整表；提出城乡建设用地节约集约利用的目标和措施；确定中心城区各类建设用地的总量和结构，制定中心城区城镇建设用地结构规划表；提出不同规划分区的用地结构优化导向，鼓励土地混合使用。

（五）完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、

便利的人居环境

结合不同尺度的城乡生活圈，优化居住和公共服务设施用地布局，完善开敞空间和慢行网络，提高人居环境品质。提出分区分级的公共服务中心体系布局、标准，确定中心城区公共服务用地总量和结构比例；改善职住关系，确定中心城区人均居住用地面积；完善社区生活圈，重点提出医疗、康养、教育、文体、社区商业等服务设施和公共开敞空间的配置标准和布局要求，以社区生活圈为单元补齐公共服务短板，建设全年龄友好健康城市；按照“小街区、密路网”的理念，优化中心城区城市道路网络结构布局，提高路网密度；提出中心城区覆盖地上地下、室内户外的慢行系统规划要求，构建连通城市和城郊的绿道系统，建设步行友好城市；完善蓝绿开敞空间系统，确定结构性绿地、城乡绿道、市级空间等重要绿地以及重要水体的控制范围，划定中心城区绿线、蓝线，并提出控制要求；提出中心城区通风廊道、隔离绿地和绿道系统等布局和控制要求，确定总量及人均用地面积、覆盖率指标，着重提出包括社区公园、口袋公园在内的各类绿地均衡布局的规划要求，建设生态、绿色、文化、文明城市。

（六）保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌

 划定城市紫线在内的各类历史文化保护线，明确整体保

护和促进活化利用的空间要求，提出全域山水人文格局的空间形态引导和管制原则；对河口、山麓地区等城市特色景观地区提出针对性的管控要求；明确空间形态重点管控地区，提出开发强度分区和容积率、密度等控制指标，对高度、风貌、天际线等空间形态明确提出要求；明确有景观价值的制高点、山水轴线、视线廊道等，严格控制新建超高层建筑；乡村地区分类分区提出特色保护、风貌塑造和高度控制等空间形态管制要求，发挥田野生态、景观和空间间隔作用，营造并体现地域特色的田园风光。

（七）完善基础设施体系，增强城市安全韧性

统筹存量和增量、地上和地下、传统和新型基础设施系统布局、构建集约高效、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，提高城市承载力，建设韧性城市。提出市域重要交通廊道和高压输变电干线、天然气高压干线等能源通道空间布局以及市域重大水利工程布局安排；提出中心城区交通、能源、水系统、信息、物流、固体废弃物处理等基础设施的规模和网络化布局要求，明确廊道控制要求，鼓励新区提出综合管廊布局方案；确定主要灾害类型的防灾减灾目标和设防标准，划示灾害风险区；明确防洪、消防、人防、防疫等各类重大防灾设施标准、布局要求与防灾减灾措施；划定洪涝风险控制线，修复自然生态系统，推进海绵城市建设，增加城镇建设用地中的渗透性表面；以社区生活圈为单元，完善应急空间网络，结合公园、绿地、广场等开敞空间和文化体育场馆等公共设施，提出网络化、分布式的应急避难场所、疏散通道的布局要求；预留充分的应急用地和大型危险品存储用地，科学划定安全防护和缓冲空间；确定重要交通、能源、市政、防洪等基础设施用地控制范围，划定中心城区重要基础设施黄线，提出控制要求的同时保留适当弹性，为新型基础设施预留发展空间。

（八）推进国土整治修复和城市更新，提升空间综合价值

坚持山水林田湖草生命共同体理念，明确生态修复目标，重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能；以乡村振兴为目标，提出土地综合整治目标，重点区域和重大项目建设美丽乡村；明确城市有机更新的重点区域，确定城市更新空间单元，注重补短板、强弱项，避免大拆大建，保障公共利益，提升城市品质和活力，优化功能布局。

（九）建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底

保障规划有效实施，提出对下级规划和专项规划的指

引，制定市辖县（区）的约束性指标分解方案，明确下达调控指标；统筹提出县政府驻地镇（街道）、各类开发区城镇开发边界指导方案，直接划分详细规划单元，提出对详细规划的指引传导要求；编制专项规划目录清单，明确专项规划编制要求；落实国民经济和社会发展规划要求，结合城市体检评估，制定近期行动计划，编制城市更新、土地整治、生态修复、基础设施、公共服务设施和防灾减灾等重大工程项目清单，提出实施支撑政策。提出针对性、可操作性的财政、投资、产业、环境、生态、人口、土地等规划实施政策措施，保障规划目标实现、任务完成。形成市级国土空间总体规划文本、附表、图件、说明、专题研究报告及规划“一张图”和数据库相关成果。确保建成各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台。

五、三条控制线划定

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，明确在生国土空间规划中统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，三条控制线划定工作是国土空间规划的核心内容。

（一）总体要求

1.指导思想。深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。

2.基本原则。一是底线思维，保护优先。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。二是多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突。三是统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制。

3.工作目标。到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。

（二）科学有序划定

1.按照生态功能划定生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖；因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查；自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测及涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动；经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集；经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动；不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；重要生态修复工程。

2.保质保量要求划定永久基本农田。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

3.按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

（三）协调解决冲突

1.统一数据基础。以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

2.自上而下、上下结合实现三条控制线落地。国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法；省（自治区、直辖市）确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务；市、县组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级政府有关部门协调解决。

3.协调边界矛盾。三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

（四）工作开展情况

1.生态保护红线评估调整工作按照第三次全国国土调查初步成果划定了生态保护红线，调整后生态保护红线面积为3382.32平方公里，占国土总面积34.5%，生态保护红线评估调整成果已经省政府同意上报自然资源部、生态环境部和国家林草局审核。

2.永久基本农田核实整改补足工作。根据部永久基本农田核实整改补足规则，在现有永久基本农田保护范围内，三调调查为长期稳定利用耕地的，原则上继续保留。属于下列情形的，应当调出：一是三调调查为非耕地和25度以上坡耕地、河道耕地湖区耕地、林区耕地、牧区耕地、沙漠化耕地、石漠化耕地、盐碱耕地等不稳定利用的耕地；二是位于生态保护红线内按要求需退出的耕地；三是经国务院同意，已纳入生态退耕规划范围的耕地；四是土壤污染详査为严格管控类、经论证无法恢复治理的耕地；五是纳入市县国土空间总体规划的线性基础设施占用的耕地，但调整时同步补足；六是三调时为耕地，三调后新增的建设占用、植树造林等，经论证确需保留的。

依据永久基本农田保护任务，在长期稳定利用耕地中，按照以下质量优先序，调整补足永久基本农田：一 是未划入永久基本农田的已建和在建高标准农田；二是有良好水利与水土保持设施的集中连片优质耕地；三是土地综合整治新增加的耕地；四是未划入永久基本农田的黑土区耕地。根据以上规则我市已初步完成可划入永久农田的稳定利用耕地数据库建库和上报工作，目前，正按省下发的核查错误清单进行整改。

3.城镇开发边界划定工作。按照省自然资源厅《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线实施方案（暂行）的通知》（皖自然资规划〔2021〕3号）要求，在国土空间规划中科学划定城镇开发边界，防止城市无序蔓延，促进城市集约节约发展，完善城镇功能布局，提升空间品质。划定要求：一是统筹发展与安全，坚持保护优先，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，划定城镇开发边界，确保“三条控制线”不交叉冲突；二是坚持节约集约、紧凑发展，通过划定城镇开发边界，改变以用地规模扩张为主的发展模式，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；三是因地制宜，基于自然地理格局和城市发展规律，结合当地实际划定城镇开发边界，引导促进城镇空间结构和功能布局优化，避免城镇开发边界碎片化，为城市未来发展留有合理的弹性空间。划定规则：一是守住自然生态安全边界。城镇开发边界不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局；二是将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果作为划定城镇开发边界的重要基础。避让地质灾害风险区、蓄滞洪区等不适宜建设区域；三是贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则，根据水资源约束底线和利用上线，引导人口、产业和用地的合理规模和布局；四是“三调”的现状城镇集中建成区应划入城镇开发边界；五是落实生态保护红线划定方案和耕地保护任务，统筹推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作。涉及长期稳定利用耕地的，以“开天窗”的形式予以标注，不计入城镇开发边界面积；六是发挥好城市周边重要生态功能空间和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用。重视区域协调发展，促进形成多中心、网络化、组团式的空间布局；七是划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模指标挂钩。应基于城镇的发展潜力、用地条件、空间分布特点等划定城镇开发边界，体现城镇功能的整体性和开发建设活动的关联性；八是对于近五年来城镇常住人口规模减少的、存在大量批而未建或闲置土地的市、县（区），预留的弹性空间应从严控制；九是城镇开发边界由一条或多条连续闭合的包络线组成。边界划定应充分利用河流、山川、交通基础设施等自然地理和地物边界、形态尽可能完整，便于识别、便于管理。

六、详细规划

详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。