《黄山市国土空间总体规划（2021-2035年）》政策解读

一、编制背景和依据

2019年5月，中共中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）明确：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。同年10月，我局启动《黄山市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）编制工作。

二、编制过程

根据部省工作部署，《规划》编制工作主要分为五个阶段：

第一阶段：加强组织领导（2019年10月～2019年11月）。先后成立国土空间规划编制领导小组、专家咨询委员会，确定规划编制单位、拟定工作方案。

第二阶段：开展前期研究（2019年12月～2021年5月）。主要完成国土空间开发保护现状评估，“双评估”“双评价”等12个专题研究工作。

第三阶段：划定“三区三线”（2021年6月～2022年9月）。根据部省划定规则，历经“三上三下”，划定黄山市耕地保护目标84.48万亩；永久基本农田面积73.60万亩；生态保护红线面积3376.50平方公里；城镇开发边界面积202.26平方公里。

第四阶段：编制规划成果（2022年10月～2022年11月）。在严格落实《黄山市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《安徽省国土空间规划（2021—2035年）》等上级上位规划的前提下，依据《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，结合“三区三线”划定成果，编制形成《规划》（征求意见稿）。

第五阶段：成果审查报批（2022年12月～2024年3月）。完成征求意见座谈会、专家论证、社会公示等工作，同时征求省内相邻地市（宣城市、池州市）意见建议，并先后三轮征求区县政府、相关市直部门、企业等55个部门意见建议，除涉及刚性管控要求的意见外，其他意见均已采纳。2023年3月-4月通过市资规委会、市政府常务会、市委常委会、市人大常委会审议，2023年5月-10月省自然资源厅先后征求省直部门意见建议，组织多轮技术审查以及专家评议工作，2024年3月《规划》获省政府批复。

三、主要内容

一是明确规划目标。《规划》以“双评价”为基础，深入分析黄山市国土空间开发保护现状与问题。坚持底线思维、系统思维，把握重大机遇，落实国家和省相关要求，提出城市性质为“国家园林城市、国家森林城市、皖南文化绿色城镇联动区、美丽中国建设先行区、中国优秀传统文化传承创新区、大黄山世界级休闲度假康养旅游目的地”。到2035年，全面形成底线牢固、生态优美、城乡融合、品质一流的国土空间开发保护新格局，为建设具有重要影响力的世界级休闲度假康养旅游目的地、现代化区域性中心城市和绘就烟雨徽州、田园徽州、村落徽州的美丽图景提供坚实空间载体。

二是强化底线约束。《规划》严格落实上级下达的三条控制线划定及管控要求，树牢国土空间规划底线，到2035年，耕地保有量不低于563.20平方千米（84.48万亩），其中永久基本农田保护面积不低于490.68平方千米（73.60万亩）；生态保护红线面积不低于3376.50平方千米（506.48万亩）；城镇开发边界不超过202.26平方千米（30.34万亩）；单位国内生产总值建设用地使用面积下降不少于39%；用水总量不超过上级下达任务，其中2025年不超过5.75亿立方米；湿地保护率不少于75%；水域空间保有量不低于39.44万亩。

三是构建国土空间总体格局。《规划》落实安徽省“一圈两屏三带五区”的国土空间总体格局，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性为基础，统筹农业、生态、城镇空间，构建“一屏一带一群三区”的市域国土空间总体格局，其中“一屏”为皖南山区生态屏障，包括黄山、牯牛降、清凉峰等自然与人文景观丰富、自然植被和野生动物保存相对完好的自然保护地，是发挥生态系统服务功能的关键区域；“一带”为新安江复合廊带，包括休宁县、屯溪区、歙县等新安江干流沿线区域，是兼具生态保护、农业生产、生态产业和城镇发展的复合廊带；“一群”为南部城镇群，以屯溪、新城、岩寺、徽城、海阳等组团为核心，以王村镇、万安镇、东临溪镇、商山镇、西溪南镇、郑村镇等周边乡镇为节点的城镇密集区；“三区”为休屯歙都市农业区、黟县诗画田园农业区、黄山区特色农业区。

四是严格农业空间保护。协同加强皖南山地农业区建设，推动农业产业高质量发展，构建“三区两片”的市域农业空间格局。“三区”为休屯歙都市农业区、黟县诗画田园农业区、黄山区特色农业区三个农业区，休屯歙都市农业区包括休宁县东北部、徽州区南部、歙县中部区域，黟县诗画田园农业区包括黟县的碧阳、宏村等乡镇，黄山区特色农业区包括黄山区的焦村、三口、仙源、乌石、新华等乡镇；“两片”为粮食种植引导片区和特色农业产业片区，粮食种植引导片区包括休屯盆地北部、休宁县中部、甘棠镇以及碧阳镇周边等传统水稻主产区，特色农业产业片区包括茶产业、特色种植业、特色果蔬、特色渔业、特色畜牧等精致农业重点发展区。同时，实施耕地数量、质量、生态的“三位一体”保护。强化粮食基本保障能力，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，在黄山区中西部、歙县东北部、休宁县中部有序推进高标准农田建设工程，在歙县中北部、休宁县东部试点旱改水工程；在休宁县、祁门县东部开展耕地质量提升工程；在休宁县中部、歙县东部、徽州区南部、黄山区中部、黟县东部开展农用地提质增效工程，实现耕地地力保持或持续提高。

五是筑牢生态安全屏障。严守生态保护红线，严格保护、优先保护重要生态空间，推进毗邻地区生态共保，加强新安江等重点河湖流域空间管控，强化重要自然保护地、水源地等生态空间治理，加快建设皖南—浙西南山区生态屏障，构建“一带两区”的市域生态空间格局，“一带”为新安江复合廊带，以减少水土流失、提升水源涵养能力、保护生物多样性为重点，保障水质安全，建设新安江百里画廊；“两区”为黄山—牯牛降生态功能区和西天目山生态功能区，黄山—牯牛降生态功能区主要包括黄山区、祁门县、黟县及徽州区北部、歙县北部，西天目山生态功能区主要包括休宁县南部、歙县南部等区域。构建科学合理的自然保护地体系，整合优化自然保护地，建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。全市划定自然保护地31处，其中自然保护区16处，自然公园15处（含风景名胜区4处）。突出自然保护地生态系统原真性、整体性，按照核心保护区和一般控制区实行分区管控，完善自然保护地差别化保护政策。

六是支撑新型城镇化发展。推进以人为核心的新型城镇化，构建“一群两区”的市域城镇空间格局，推进小城镇特色化发展，建设长三角绿色产业基地。“一群”为南部城镇群，以屯溪组团、新城组团、岩寺组团为核心，海阳组团、徽城组团为两翼，外围紧密联系的乡镇为节点的城镇密集区，是市域城镇空间重点发展区；“两区”为环黄山城镇协调区和世界文化遗产地城镇协调区。环黄山城镇协调区包括甘棠镇、耿城镇、谭家桥镇、汤口镇、焦村镇、太平湖镇等城镇，世界文化遗产地城镇协调区包括碧阳镇、宏村镇、西递镇、渔亭镇、祁山镇等城镇。完善城乡公共服务设施。按照“科学布局、因地制宜、集约节约、复合用地、公益优先”的原则，构建“城市—县（区）—乡镇（街道）—村（社区）”四级公共服务设施体系。城镇按照15分钟步行可达的空间范围，结合街道等基层管理需求划定城镇社区生活圈；乡村按照乡集镇生活圈、村组生活圈两级配置乡村社区生活圈。

七是优化中心城区布局。实施中心辐射、组团协同的空间策略，核心城区规划形成“一心、两带、四廊、十片”的空间结构，“一心”指依托徽山生态绿心；“两带”指新安江滨水景观带和丰乐河滨水景观带；“四廊”指虹光生态绿廊、西溪南生态绿廊、霞塘生态绿廊、仙林生态绿廊；“十片”屯溪组团的老城片区、城东片区、阳湖片区、西部片区、九龙片区，新城组团的梅林片区、高新片区，岩寺组团的岩寺城南片区、岩寺城北片区、望丰片区。甘棠城区规划形成“一带三片”的空间结构，“一带”指浦溪河滨水景观带；“三片”指城北居住片区、城西南工业片区、城东南政务片区。完善公共服务和基础设施布局。规划布局“市级—区级—街道（镇）级—社区级”四级公共服务设施，分级建设公共服务中心，统筹安排教育、文化、体育、医疗、养老、殡葬等公共服务设施布局，合理安排居住用地，推进社区生活圈建设。按照“窄马路、密路网”的理念，优化路网结构，加密支路网，鼓励绿色交通发展。保障供水、排水、供电、通信、燃气、环卫、应急等基础设施建设空间。

八是加强自然和历史文化遗产保护利用。建立由历史文化名城名镇名村、历史文化街区、传统村落、文物保护单位、历史建筑、登记不可移动文物、国家工业遗产、非物质文化遗产等组成的历史文化遗产保护名录。整体保护自然和历史文化遗产空间，维系屯溪三江三岸、歙县府县双城、黟县枕山环水面屏的历史格局和空间尺度。加强黄山、齐云山、问政山、东岳山等山体保护，对山体保护范围内建设项目的规划管理和土地、矿产资源开发利用等行为加强管控。保护歙县渔梁坝、徽州区西溪南雷堨、黟县宏村水圳等传统水利工程，突出徽州地区水口节点的历史环境空间特征，保护与水系河湖紧密联系的农田景观和田园环境。

九是强化空间联结和保障。完善区域和城乡基础设施建设，提升基础设施保障能力和服务水平。提升黄山屯溪国际机场运输保障能力，支持黄山屯溪国际机场迁建工作（建设通用航空功能区），保障黄山区、歙县、休宁县、黟县、祁门县通用机场建设。提升高铁出行圈覆盖范围，实现1小时通达杭州都市圈、2小时通达长三角主要城市、5小时通达京津冀和粤港澳的高铁出行圈。保障“一环十射”高速公路网络建设。新增德上高速（祁门至皖赣界段）、徽州区至黟县高速和黄山区至祁门高速，推进黄山绕城高速建设，加速融入长三角。支持黄山旅游T1线一期工程以及旅游索道建设，保障新安江航道综合整治提升工程和黄山绿色空铁物流园建设。构建“快进慢游”的旅游交通体系，促进市域交旅融合。推进绿色智慧的基础设施建设。完善雨污分流的排水工程系统，实现城镇地区雨水系统全覆盖。加强城乡结合部和村镇污水管网建设，提高农村地区污水处理设施的覆盖率。推进骨干电网和枢纽变电站建设，形成以500kV、220kV、110kV多层级的全市城乡一体的供电骨干网络。利用“西气东输”和“川气东送”工程，布局长输天然气管线。

十是加强规划协同。积极融入长三角一体化发展，将上海练江牧场、黄山茶林场分别纳入县、乡镇国土空间规划并推动落地实施，形成沪皖两地经济、文化和旅游等交流的空间载体。以新安江、杭瑞高速、杭黄高铁为轴线，积极对接杭州城西科创大走廊，共建杭黄绿色产业园、杭黄毗邻区块（淳安、歙县生态文化旅游合作先行区）、杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道、衢黄南饶联盟花园，建设长三角绿色产业基地。推进大黄山世界级休闲度假康养旅游目的地联动发展。发挥大黄山地区（包括黄山、池州、安庆、宣城四市全域）的优越区位条件和独特资源禀赋优势，打造高端服务业集群，形成协同共进、竞相发展的高质量发展格局。

十一是提出规划实施要求。构建包括市、县、乡镇三级国土空间总体规划、详细规划和专项规划在内的全市“三级三类”国土空间规划体系。强化规划传导，对各县国土空间规划的重要约束性指标、目标定位、重要开发保护空间、历史文化保护等提出规划指引，划定详细规划单元并明确管控要求，强化详细规划传导。依托国土空间规划“一张图”实施监督系统，实施规划全生命周期管理。制定近期行动计划，重点实施城市更新、基础设施、公共服务设施、生态修复和防洪排涝工程等重点项目。

四、规划特点

一是深入践行习近平生态文明思想，筑牢区域生态安全屏障。《规划》牢固树立底线思维，严格落实主体功能区布局，高比重划定生态保护红线，全面加强皖南山区生态屏障、新安江生态廊道等生态系统保护。以新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设为抓手，统筹推动山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。推进生态空间共保联治，完善“两山”转化的空间和政策支撑，全面巩固并拓展跨省流域生态补偿“新安江模式”。

二是全面落实省市重要战略部署，支撑大黄山及和美乡村建设。《规划》围绕市委市政府提出的大黄山“1+7+N”总体布局，合理布局旅游景区景点、完善高品质休闲度假设施、保障高端服务业集群建设空间，衔接大黄山建设重大项目库，完善旅游用地保障政策，高起点推进大黄山建设。对村庄建设、环境整治、产业发展等进行整体性谋划，优化乡村布局，持续实施“五微”行动，保障“田园徽州”特色农业发展空间，全力打造徽风皖韵、宜居宜业和美乡村“黄山样板”。

三是从蓝图式规划转向治理性规划转变，推进国土空间治理体系和治理能力现代化。《规划》以空间治理和空间结构优化为主要内容，重点体现“一新一优三高”，即走生态优先新路，重点优化空间结构，突出高质量发展、高品质生活、高效能治理；技术逻辑更加突出“三个导向”，即问题导向、目标导向和治理导向。我市将着力推进《黄山市国土空间总体规划（2021—2035年）》实施，进一步优化国土空间开发保护格局，全面提升国土空间治理能力现代化水平，建立国土空间规划“一张图”，实施规划动态评估，实现规划全生命周期管理。

五、政策咨询联系人和联系方式

联系人：黄山市自然资源和规划局国土空间规划科  周强

联系方式：0559-2335311